西乡县事业单位机构运行情况的调研报告

为全面掌握全县事业单位运行现状，合理界定和划分职权范围，盘活用好机构编制资源，适时对相应的机构和编制进行动态调整，重新拟定事业单位“三定”工作，从4月上旬开始，我办组织力量分系统分期对全县事业单位运行的总体情况、机构编制实名制管理情况、人员结构等五个方面的情况进行深入调研，调研采取全面摸排、按系统走访、现场查看资料、与职工面对面交流、座谈会等方式，查找问题症结，对接意见建议，提出思路对策。调研情况如下：

一、事业单位现状

截止目前，共完成农业、民政、交通、统计、水利、工会、发改、文广文旅、教体、国土、林业、住建12个部门92个事业单位的调研（含部分国土所、学校），科级事业单位52个；按经费形式分，全额拨款事业单位76个，差额拨款事业单位7个，自收自支事业单位9个；农林水事业单位29个、教育事业单位16个、文化事业单位5个、民政及社会福利事业单位13个，国土、住建事业单位26个。

全县共核定事业编制6623名，92个事业单位共核定事业编制4751名（含中小学），其中财政拨款4662名，自收自支89名。从编制分布的情况来看，农林水系统核定事业编制754名，占全县总数的11.4%；文化领域核定事业编制89名，占1.3%，民政社会福利系统核定事业编制293名，占4.4%；教育系统核定事业编制3490名，占52.7%。除教育系统以外，其他事业单位基本全部满编，部分单位甚至超编。

近年来，为盘活机构编制资源，实现机构编制有增有减，促进事业单位强化服务职能，编办除严控机构编制事项外，始终在事业单位的“撤、并、转、改”上下功夫，按照上级文件精神和我县实际，在不同行业持续进行不同程度的改革，比如在农业、林业、水利、交通、国土、文化领域进行过农业推广体制、农村公路管理、国有林场、国土资源等改革，将电影发行放映公司、文工团等、科学技术中心、地名办等常年无人的空壳机构或者不再具备事业属性的单位进行了撤销，对国有林场、米仓山自然保护区、房产交易、房产管理等职能相近的单位进行了整合，将草业中心、公路测设队等单位整体转型，履行新的服务职责，对农业推广体系进行了重新设置等等，除政策性改革外，一些主管部门也站在本部门的角度上自发进行过改革，比如农业局将下属事业单位良种猪场、繁殖农场等单位改为企业等等，通过这些“撤、并、转、改”来实现机构个数及编制有增有减，增减平衡，保障县委、县政府中心工作及社会民生事业的编制需求。

二、事业单位存在的主要问题

（一）编制及人员的供需矛盾极其突出。我县的编制总量核定于90年代，多年来总量只因政策原因进行过微调，但变动不大，随着改革的不断深入和经济社会事业的不断进步，各事业单位都不同程度地增加了新的职能，但事业编制未增，目前，仅12个部门92家事业单位的编制缺口约在120名左右，供需脱节使幼儿教育、文广文旅、发改等领域和一些承担着执法职能的事业单位编制严重短缺，编制的短缺导致人员不足，除了本部门的业务工作以外，各事业单位还要承担党建、财务、扶贫等工作，需要专人履职，在调研的过程中，绝大部分事业单位都强烈要求增加编制，编制压力极大。

（二）借调人员严重。经过几轮政府机构改革及中央关于机构编制只减不增、总体不超2012年的要求，我县各部门严控机构编制事项，不断消化超编人员，但由于编制本身偏少、退居二线占编及各种新生职能的增加，使各主管部门的人员极其紧张，在无法有效增加行政编制的情况下，只能从下属事业单位借调人员，事业单位为了满足工作需要又从别的事业单位借调，借调与被借，造成人员管理混乱，考核奖励等也不同程度地出现问题，虽然我县出台了《借调人员管理办法》进行规范，但主管部门的编制需求突出是一个无法回避的事实。

（三）部分差额及自收自支性事业单位难以为继。在调研的事业单位中，这部分事业单位共16个，成立时间各不相同，最早成立于1957年，有的单位经费性质经历多次变更，但最终被定为差额或自收自支，都是因为具有部分经营或者收费项目，随着事业发展，特别党的十八大以来，各级推出一系列简政放权、转变政府职能措施，大量行政事业性收费逐步被取消，没被取消的也基本实行了收支两条线，但差额事业单位的办公经费财政不预算，因此这些事业单位为了人员工资和办公经费耗费了大量精力。具有经营性质的，因自身体量小、无资质优势还受困于体制内事业单位的纪律要求，无法开拓业务，与社会机构的业务能力和范围相较，差距越拉越大，难以形成有效竞争，目前，部分单位仅靠主管部门照顾维持运行，这些行为与当前“放管服”政策相违背，今后生存难度将会越来越大。此外，按省市对“自收自支事业单位实行红线管理，不允许进人，差额事业单位实行黄线管理，严控进人”的要求，这部分事业单位大都空编较多，造成编制资源浪费。

（四）改革的遗留问题。以农村公路管理局为例，2007年，根据上级文件精神，由交通局牵头对农村公路管理养护体制进行改革，要求管养分离，分离后，管理部门主要负责农村公路路政管理、工程质量检查验收及公路行业信息等工作，实行全额财政供养，属养护的则推向社会，成立养护机构，面向社会竞争，但因为当时改革没有到位，留下了遗留问题，过去的问题没有解决，现在想要解决更是难上加难，随着财政体制、项目经费使用的不断规范及养老保险制度的改革，这部分事业单位的包袱越来越重，内部容易产生不稳定因素，事业发展受到影响。

（五）其他一些问题。一是行政委托执法不够规范。在调研的中，很多事业单位受行政主管部门的委托，承担了行政执法职能，有些行业主管部门向下属事业单位出具了正式的行政委托执法书，有的则是局机关召开会议的形式，没有出具，委托书包含的内容和范围也各不相同，在程序上不够规范。二是职称晋升的问题。以农业局下属事业单位茶技站为例，2014年通过振兴计划招聘了一名湖南农业大学茶学专业的本科生，由于聘评不分离，没有岗位来聘用，至今还拿着助理12级初级工资，今年，全市提出了人才提升年，如何留住人才是我们需要关注的问题。

三、对策和建议

针对事业单位运行中存在的问题，结合我县实际，提出下意见和建议：

（一）群策群力，共同解决编制紧缺问题。相较于我市其他体量类似县区，我县编制偏少是一个不争的事实，根据中省文件精神，总量增加的可能性短时间是不存在的，而我县能够推向市场撤销的事业单位基本都已推向市场，比如招待所、有线电视台、良种繁殖农场等等，未推向市场的即将面临经营类事业单位改革，改革后，这部分事业单位不再存在。二是编制调控手段有限，调控余地遭遇天花板。通过对职能弱化消亡、人员较少、职责任务、剥离经营事项的事业单位进行撤并整合整体划转等方式进行的调控已所剩无几，这是编制调控的主要手段，但目前，经过多轮改革，我县大部分事业单位的编制已压缩到极限，可调控的资源已十分有限。我县事业单位总体缺编，但缺编几乎全部集中在教育卫生领域，这些行业有明确的总量控制要求，无法调动，每年，要保证全县经济社会各项事业的发展，对编制配备的刚性需求至少在100名左右，这是一个长期且持续的过程，因此，编制存量资源接近枯竭的现实使我们已面临着无编可调的境况，核编的目的是进人，进人的最终目的是干事，靠编办一家来解决无人干事的问题显然是不行的。

1.尽快推进购买服务。按照中省市文件精神，今后，公益一类、二类事业单位能够通过社会购买服务解决的，不再通过增加编制来解决，花钱养人已开始慢慢向花钱养事转变。“购买服务”简单的说就是政府花钱办事，通过中介机构或社会组织提供的服务完成政府的某些工作，这样，事业单位就可以腾出人员更好地抓好业务，既节约了公共服务成本，也提高了效率。在调研的过程中，各事业单位对购买服务都表现出极大的兴趣并给予支持。在调研中，我们还发现，某系统事业单位编制紧缺，但上级有项目，并且允许3%项目经费用于购买服务，该单位用这部分项目经费聘请了约10余名临时人员，极大地缓解了人员不足的问题，可以说这是一项可复制的经验，也属购买服务的一种形式。我市于今年下发了《汉中市事业单位政府购买服务改革工作的实施方案》，购买服务的范围虽只限于公益二类，但市本级已在教育、住建、文广、卫计等部门进行试点。而上海等发达地区已将范围拓展至科学技术推广、行业规划、年鉴年报编撰、人才培训、会计审计服务、政策调研与评估、会议和会展服务、评估和绩效评价等14个领域，建议我县也尽快推进试点，对购买服务范围以外的公益一类事业单位，各部门在向上争取项目资金的同时，也建议争取部分项目资金用于购买服务，以满足人员需求。

2.紧跟时代步伐，探索科技投入。随着社会进步，科学技术得到突飞猛进式的发展，越来越多的领域开始引入现代科技力量，以带来工作便利和效率的提高。行政管理、公益事业同样也不例外，比如大力推广电子政务、无人机代替人工林地巡查等等，不但节约了人力资源，在信息收集、大数据分析上也占优势，建议各部门在这一方面摒弃传统思维，做大胆探索。目前，在北京、贵阳等城市，人工智能已慢慢进入政府公共服务领域，将来，会有越来越多的人工智能在城市管理、行政咨询等方方面面代替传统人力，可极大的缓解人员的供需矛盾。

3.给予在职人员专业培训支持。在调研中，我们发现，少部分事业单位喊着没人，但在职人员其实不少，缺乏的是能干事的人，能干专业技术业务的人。目前，县上出台了各项激励机制，鼓励大家干事创业，但对于专业技术人员的培训还需要加大力度，虽然各系统或多或少都成立有本领域的培训机构，但发挥的作用是有限的，建议出台在职人员专业培训的支持政策，不专业的人，只要长期从事本专业，也会成为专业人员。

（二）持续推进事业单位的“撤、并、转、改”。在深入调研的基础上，对职能弱化消亡、职责单一、职责任务相近事业单位继续撤并整合，或转为事业单位内设机构进一步进行改革，如农业局的牧草工作站、水利局的水利工作队等；对行政事业性收费项目已取消的差额事业单位，继续转变职能，变更为全额事业单位；对除公立医院、基层医疗卫生机构、普通中小学、镇属事业单位以及近年来新成立且承担重大民生保障工作的事业单位外，其余事业单位的空编或一次性全部收回；将具有经营性质的事业单位从事的竞争性生产经营活动中予以剥离，到2020年完成“双法人”事业单位改革，通过这些措施，继续深挖编制潜力，为体制机制的正常运转提供编制保障。

（三）部门联动，发挥各自职能。一是事业单位的“撤、并、转、改”是个系统工程，任何一个部门都无法单独完成，需要各职能部门切实发挥自身职责，对产生的遗留问题，无论是行业主管部门还是各职能部门都需要花大力气来进行解决，自2018年开始，我县将开始对经营类事业单位进行改革，涉及的面广、问题多，需要财政、人社、审计等部门通力配合，出台相关的配套文件和政策，只有各部门联动，才能使改革落地到位，不会留下后遗症。二是支持法制办牵头对于行政委托不够规范的问题制定相关条例、办法进行规范；支持人社部门开展政策范围内事业单位的专业技术人员兼职创新创业工作或采取其他有效途径，解决专业技术人员职称晋升难的问题，允许技术换效益，提高发展事业的积极性。

（撰稿人：葛晓华）